два подхода к Украине

Байден против Трампа (Помпео): два подхода к Украине

Некоторые читатели этого журнала засомневались в корректности оценки отношения администрации Байдена к Украине, данной автором этих строк в тексте «Первые подарки Джо Байдена Владимиру Путину». В качестве аргументов были приведены ссылки на использование лозунга «Крым – это Украина» в заявлении Байдена от 26 февраля 2021 года, а также на использование терминов «территориальная целостность» и «российская агрессия» в недавнем анонсе Пентагона о планируемом предоставлении военной помощи Украине.

Указанные сомнения читателей позволяют предложить им сравнительный анализ документов, принятых двумя администрациями США – предыдущей (Трампа) и нынешней (Байдена).

Важнейший (на сей момент – единственный) программный документ в отношении Украины, обнародованный нынешней американской администрацией, – это заявление Байдена от 26 февраля (во вчерашней программной речи госсекретаря Блинкена Украина не была упомянута).

Заявление президента Байдена по случаю годовщины незаконного вторжения России в Украину, 26 февраля 2021 г.
Сегодня ровно семь лет назад Россия нарушила международное право, нормы, по которым современные страны взаимодействуют друг с другом, суверенитет и территориальную целостность своей соседней Украины, когда она вторглась в Крым.
Соединенные Штаты продолжают стоять рядом с Украиной и ее союзниками и партнерами сегодня, так же, как и с самого начала этого конфликта. В эту мрачную годовщину мы подтверждаем простую истину: Крым – это Украина.
Соединенные Штаты не признают и никогда не признают предполагаемую аннексию полуострова Россией, и мы будем вместе с Украиной противостоять агрессивным действиям России. Мы продолжим работу, чтобы привлечь Россию к ответственности за ее злоупотребления и агрессию в Украине. Мы также продолжим чтить мужество и надежду Революции Достоинства, в которой украинский народ столкнулся с огнем снайперов и силовиков в спецодежде на Майдане и потребовал нового начала для своей страны. Соединенные Штаты по-прежнему верят в обещания Украины, и мы поддерживаем всех, кто стремится к мирному, демократическому и процветающему будущему своей страны.
https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/02/26/statement-by-president-biden-on-the-anniversary-of-russias-illegal-invasion-of-ukraine/

Очевидно, важнейший программный документ в отношении Украины, принятый администрацией Трампа, это Крымская декларация, обнародованная госсекретарем США Помпео 24 июля 2018 года.

Крымская декларация, 24 июля 2018 г.
Своим вторжением в Украину в 2014 году и попыткой аннексии Крыма Россия стремилась подорвать основополагающий международный принцип, разделяемый демократическими государствами: ни одна страна не может изменить границы другой силой. Государства мира, включая Россию, согласились с этим принципом в Уставе Организации Объединенных Наций, взяв на себя обязательство воздерживаться от угрозы силой или ее применения против территориальной целостности или политической независимости любого государства. Этот фундаментальный принцип, подтвержденный в Хельсинкском Заключительном акте, составляет одну из основ, на которой зиждется наша общая безопасность.
Как мы провозгласили в Декларации Уэллеса в 1940 году, Соединенные Штаты подтверждают в качестве своей политики отказ признать претензии Кремля на суверенитет над территорией, захваченной силой в нарушение международного права. Вместе с союзниками, партнерами и международным сообществом Соединенные Штаты отвергают попытку России аннексировать Крым и обещают проводить эту политику до тех пор, пока территориальная целостность Украины не будет восстановлена.
Соединенные Штаты призывают Россию уважать принципы, о которых она давно заявляет, и прекратить оккупацию Крыма. Поскольку демократические государства стремятся построить свободный, справедливый и процветающий мир, мы должны поддерживать нашу приверженность международному принципу суверенного равенства и уважать территориальную целостность других государств. Своими действиями Россия поступила недостойно великой нации и предпочла изолировать себя от международного сообщества.
https://ua.usembassy.gov/crimea-declaration-statement-by-secretary-pompeo/

Оба документа посвящены одной и той же теме и говорят, на первый взгляд, об одном и том же, притом чуть ли не теми же словами.

Что в обоих документах общего?

1. В обоих документах США не признают аннексию Крыма Россией.
2. Оба документа не признают аннексию Крыма состоявшейся: «attempted annexation» (Помпео) и «purported annexation» (Байден).
3. Оба документа ссылаются на международное право.

Что в документах различного?

1. Крымская декларация Помпео 2018 г. говорит о российском вторжении только в Украину, заявление Байдена 2021 г. – о вторжении как в Украину, так и в Крым («when it invaded Crimea»). Тем самым заявление Байдена как бы допускает, что не только Украина, но и Крым в принципе может рассматриваться как отдельная административно-государственная единица.

2. Поскольку в заявлении Байдена говорится о «вторжении в Крым», но одновременно не говорится о «вторжении в Донбасс», то такой селективный подход допускает интерпретацию позиции байденовской администрации как возможное непризнание факта российской интервенции на Донбассе. В Крымской декларации Помпео такой двусмысленности нет.

3. В отличие от Крымской декларации Помпео заявление Байдена использует термин «нелегальное вторжение» (illegal invasion). Тем самым байденовская администрация допускает также возможность и «легального вторжения», что указывает на ее демонстративную приверженность принципу «международной (гуманитарной) интервенции», принятому на вооружение администрацией Клинтона и примененному ею, в частности, во время Косовского кризиса в 1999 г. против Югославии. В 2008 г. Путин воспользовался этим провозглашенным принципом в качестве оправдания российской интервенции в Грузию.

4. В отличие от заявления Байдена, лишь однажды упоминающего неспецифицированное «международное право», Крымская декларация Помпео дает развернутое правовое обоснование незаконности действий России:
Россия стремилась подорвать основополагающий международный принцип, разделяемый демократическими государствами: ни одна страна не может изменить границы другой силой
(Russia… sought to undermine a bedrock international principle shared by democratic states: that no country can change the borders of another by force.)

5. Упоминание этого основополагающего принципа международного права (недопустимости изменения международных границ силой) в Крымской декларации Помпео подкреплено развернутыми ссылками на два важнейших международно-правовых документа, определяющих современный мировой порядок, – Устав ООН и Заключительный Акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе в Хельсинки, при этом подчеркнуто, что обязательства по обоим документам взяты на себя и Россией:
Государства мира, включая Россию, согласились с этим принципом в Уставе Организации Объединенных Наций, взяв на себя обязательство воздерживаться от угрозы силой или ее применения против территориальной целостности или политической независимости любого государства. Этот фундаментальный принцип, подтвержденный в Хельсинкском Заключительном акте, составляет одну из основ, на которой зиждется наша общая безопасность.
(The states of the world, including Russia, agreed to this principle in the United Nations Charter, pledging to refrain from the threat or use of force against the territorial integrity or political independence of any State. This fundamental principle — which was reaffirmed in the Helsinki Final Act — constitutes one of the foundations upon which our shared security and safety rests).

Ничего подобного в заявлении Байдена нет.

6. Крымская декларация Помпео объявила о своей преемственности Декларации Уэллеса (названной по имени и.о. госсекретаря США Самнера Уэллеса) от 23 июля 1940 года, провозгласившей, что США никогда не признают аннексию стран Балтии Советским Союзом:

Как мы провозгласили в Декларации Уэллеса в 1940 году, Соединенные Штаты подтверждают в качестве своей политики отказ признать претензии Кремля на суверенитет над территорией, захваченной силой в нарушение международного права.
(As we did in the Welles Declaration in 1940, the United States reaffirms as policy its refusal to recognize the Kremlin’s claims of sovereignty over territory seized by force in contravention of international law).

В заявлении Байдена подтверждений его преемственности Крымской декларации 2018 г. и/или Декларации Уэллеса 1940 года нет.

7. Программные документы администраций Трампа и Байдена различаются также и по объявленным целям своей политики.
Заявление Байдена ставит своей целью привлечь Россию к ответственности (не совсем понятно, что конкретно имеется в виду, возможно, речь идет о новых резолюциях осуждения России, а также о дополнительных санкциях):
Мы продолжим работу, чтобы привлечь Россию к ответственности за ее злоупотребления и агрессию в Украине.
(We will continue to work to hold Russia accountable for its abuses and aggression in Ukraine).

В отличие от него Крымская декларация Помпео целью политики США ставит восстановление территориальной целостности Украины, причем в сотрудничестве с союзниками, партнерами и международным сообществом:
Вместе с союзниками, партнерами и международным сообществом Соединенные Штаты отвергают попытку России аннексировать Крым и обещают проводить эту политику до тех пор, пока территориальная целостность Украины не будет восстановлена.
(In concert with allies, partners, and the international community, the United States rejects Russia’s attempted annexation of Crimea and pledges to maintain this policy until Ukraine’s territorial integrity is restored.)

Отсутствие в заявлении Байдена в качестве недвусмысленной цели политики США восстановления территориальной целостности Украины, а также каких-либо отсылок и к Крымской декларации Помпео 2018 года и к Балтийской декларации Уэллеса 1940 года позволяет внимательным наблюдателям, прежде всего на Смоленской площади и в Кремле, отметить смягчение позиции администрации Байдена в отношении применения этого основополагающего принципа американской дипломатии в части Украины.

Существенные различия как в содержании, так и в стилистике документов обеих администраций проявились также и в анонсах Министерства обороны США о предоставлении военной помощи Украине, например, от 11 июня 2020 г. (администрация Трампа) и от 1 марта 2021 г. (администрация Байдена). Наряду с имеющимися в обоих документах положениями аналогичного характера, а также с пунктами, описывающими индивидуальные характеристики предоставляемого снаряжения и вооружения в каждом году, обнаружились и принципиальные различия в подходах двух американских администраций к военной помощи Украине и к самой Украине.

1. В то время как администрация Трампа подтвердила долгосрочный характер отношений в военной сфере между США и Украиной, каковую назвала критически важным партнером США в деле стратегического соревнования с Россией (This reaffirms the long-standing defense relationship between the United States and Ukraine – a critical partner on the front line of strategic competition with Russia), администрация Байдена отказывает Украине и в статусе критически важного партнера США и в долгосрочном характере отношений сотрудничества между двумя странами в сфере обороны.

2. В то время как администрация Трампа заявила о своей твердой поддержке Украины (The United States remains steadfast in its support…), администрация Байдена использует для характеристики своего отношения к помощи Украине более мягкое слово – приверженность (This action reaffirms the U.S. commitment…).

3. Администрация Трампа подчеркивала совместный характер действий США и их союзников и партнеров в деле поддержки Украины:
Эти усилия дополняются усилением поддержки в области безопасности со стороны ключевых союзников и партнеров по НАТО. Соединенные Штаты продолжают призывать всех союзников и партнеров усилить свою поддержку сектора безопасности и обороны Украины.
(These efforts are complemented by increased security assistance support from key NATO Allies and partners. The United States continues to urge all allies and partners to enhance their support for Ukraine’s security and defense sector.)

В отличие от нее администрация Байдена не только не призвала своих союзников поддержать Украину, но и сама дистанцировалась от Украины, указав лишь на ее собственные усилия по обороне от российской агрессии:
…чтобы Украина сама могла более эффективно защищаться от российской агрессии.
(…to enable Ukraine to more effectively defend itself against Russian aggression.)

4. Заметную часть помощи Украине администрация Трампа ставила и администрация Байдена ставит в зависимость от прогресса в деле реформ в самой Украине. Однако если администрация Трампа упомянула о такой связи лишь в одной фразе без специфики (which was conditional on Ukraine’s progress on defense reforms), то администрация Байдена посвятила такой связи (conditionality) целый абзац с подробной детализацией механизма принятия решения. Его содержание и стиль можно интерпретировать как сделанное заранее предупреждение реципиента о возможном невыделении этих средств:

Оставшиеся 150 миллионов долларов США в 2021 финансовом году, выделенные Конгрессом США, будут предоставлены тогда, когда Министерство обороны в сотрудничестве с Государственным департаментом подтвердит, что Украина добилась достаточного прогресса в ключевых военных реформах в этом году, как того требует Закон об авторизации в сфере национальной обороны.
(The remaining $150 million in fiscal year 2021 USAI funds appropriated by Congress will be provided when the Defense Department, in coordination with the Department of State, certifies that Ukraine has made sufficient progress on key defense reforms this year, as required by the National Defense Authorization Act.)

5. Размер средств в рамках оборонной помощи, подвергаемой conditionality (зависимости от выполнения Украиной условий), также увеличился. Администрация Трампа ставила в зависимость от прогресса в реформах предоставление 125 млн.дол. (50% от общего объема помощи в 2020 г.), администрация Байдена – в 150 млн. дол. (54,5% в 2021 г.).

6. Наконец, размер американской военной помощи Украине в первый год действия администрации Байдена также предполагается снизить по сравнению со среднегодовыми объемами такой помощи в годы администрации Трампа.

Как уже отмечалось ранее, различия в подходах администраций Трампа и Байдена к Украине проявились в первые полтора месяца деятельности нынешней администрации. В дальнейшем нельзя исключить изменения этого отношения – как в одну, так и в другую стороны. При появлении таких изменений уважаемые читатели будут проинформированы.

Андрей Илларионов

MIXADVERT